“要缩小征地范围，建立城乡统一的建设用地市场，必须修改《宪法》中有关城市土地国有制的条款。”全国人大代表、清华大学政治经济研究中心主任蔡继明认为，2004年修订的《宪法》第十条“城市的土地属于国家所有”，应修改为“城市的土地实行国家所有和集体所有两种公有制”。

2018年“两会”，蔡继明准备的九份议案和建议中，有四份涉及到了土地制度改革。其中修改《宪法》的建议已经是他第三次提出。

“只有做了这样的修改，我们的《土地管理法》《物权法》《城市房地产管理法》以及一系列有关土地制度改革的文件，才能够和我们的《宪法》相一致，这就是我连续三次提出修改宪法建议的原因。”蔡继明说。

为建立城乡统一建设用地市场铺路

现行《宪法》第十条规定，城市的土地属于国家所有。蔡继明认为，如果不作出修改，农村集体经营性建设用地即使在符合规划和用途管制的前提下，也不能用于城市建设，由此也就不可能建立起城乡统一的建设用地市场，使市场在土地资源配置中起决定性作用。

2015年，国务院在33个县（市、区）启动“三块地”改革试点。试点方案涉及征地制度改革、农村集体经营性建设用地入市以及农村宅基地制度改革。

“‘三块地’改革的核心是征地制度改革。”蔡继明说，“只把征地范围严格限定在公共利益需要，对城市建设中非公共利益需要的土地，才可以通过农村集体土地入市来满足。”

蔡继明认为，农村土地“入市”必然会引发城市土地所有制结构变化。随着征地范围的缩小和农村集体建设用地“入市”规模扩大，城市中必然会出现国有土地和集体土地并存， 如果不适时、尽快修改《宪法》第十条城市土地单一国有制的规定，即使修改后的《土地管理法》允许农村集体经营性建设用地入市，“三块地”改革也难免有违宪嫌疑。

修改《宪法》第十条，才能为进一步完善现行土地相关法律法规扫清障碍。蔡继明介绍，中国现行《物权法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》等法律法规，禁止农村集体所有土地的使用权出让、转让或者出租用于非农建设，集体土地只有通过征收为国有建设用地才能出让。“要建立城乡统一的建设用地市场， 必须对我国现行的一系列有关土地制度的法律法规进行必要的修改。”蔡继明说。

探索赋予农民宅基地完整用益物权

除建议修改《宪法》第10条外，蔡继明还建议要深化农村宅基地制度改革，探索赋予农民宅基地完整的用益物权，与国有住宅建设用地同地同权同价。

2017 年底“三块地”改革试点期限结束，全国人大常委会已授权试点延期一年。今年中央“一号文件”首次提出探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，在落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权的基础上，适度放活宅基地和农民房屋使用权。

蔡继明认为，农村宅基地制度改革的重点是赋予农民更多财产权利，保障农户宅基地用益物权， 探索宅基地有偿使用制度、自愿有偿退出机制和农民住房财产权抵押、 担保、 转让的有效途径。

蔡继明建议，若赋予农村宅基地使用权与城市住宅建设用地使用权同等的用益物权权能， 《物权法》上，应将两权合并为一权，统称为“宅基建设用地使用权”，其载体可以是国有土地，也可以是集体土地。

蔡继明认为，只允许宅基地使用权在村内流转的政策实际上阻碍了宅基地使用权流转。蔡继明介绍，农村现有19.12万平方公里集体建设用地中70%以上是宅基地，如果突破对农村宅基地流转的限制，允许其中三分之一闲置的部分，通过城乡建设用地增减挂钩等方式进入城市建设用地市场，可使城市建设用地增加 48.70%，由原来的9.16万平方公里增加到13.62万平方公里。城乡之间土地资源配置这一重新配置，不仅能够从根本上改变城市住宅用地供给不足从而导致房价居高不下的局面，而且开辟了一条增加农民财产收入的渠道， 有助于加快农民工市民化，缩小城乡居民之间的收入差距。