2017-2018 年度中国自由贸易试验区制度创新指数评估显示，前海蛇口片区的总体排名名列第一，以微弱优势超越上海自贸试验区。不过，在投资便利化、金融开放和法治化建设等方面，国内自贸试验区还没有出现“整体式突破”的态势。

6 月 15 日，中山大学自贸区综合研究院在广州发布《中国自由贸易试验区发展蓝皮书(2017-2018)》以及“2017-2018 年度中国自由贸易试验区制度创新指数”（分别简称为“蓝皮书”和“制度创新指数”）。

该指数评估显示，广东自贸试验区前海蛇口片区的总体排名名列第一，以微弱优势超越第二名上海自贸试验区。这是继续去年前海蛇口片区以微弱优势接近上海自贸试验区后，对后者的首次反超。这意味着过去一年，前海蛇口片区在推动制度创新，构建国际化、市场化、法治化营商环境方面进展显著。

蓝皮书指出，目前国内自贸试验区与国际先进投资贸易标准还有较大差距，存在“两头热、中间冷”等三大“痛点”，并呼吁推动自贸试验区专门立法，用立法的权限保障权责的清晰。

政府职能转变“集体进步”

这是中山大学自贸区综合研究院连续第二年发布“制度创新指数”。2016-2017年，该研究院课题组评估了前两批自贸试验区的制度创新成效，2017-2018年度的评估则加入第三批自贸试验区。

考虑到各自贸片区的机构设置不同，课题组以是否设立自贸试验区/片区管委会作为评估对象。因而，最新的制度创新指数排名增加至23个评估对象。

对比两年的评估结果，引人瞩目的变化是广东自贸试验区前海蛇口片区实现对上海自贸试验区的“反超”，位列第一。在上一年的评估中，前海蛇口片区以极小的差距，紧随在上海自贸试验区身后，位列全国第二。

中山大学自贸区综合研究院特聘研究员林江表示，前海蛇口片区兼有深圳特区和对港合作的优势，最大的特色是市场化，该片区以法定机构为代表的新的行政管理模式逐渐成熟。上海最大的特色在于系统性和连续性，以社会共治的大监管格局为代表，系统地进行了行政管理机构优化和整合。

“考虑到中央对政府职能转变的本质性要求——让市场在资源配置中起决定性作用，前海的改革创新更深入和彻底一些。”林江说。

受前海蛇口片区、上海自贸试验区等“优等生”的带动，全国的自贸试验区在过去一年在不同领域的制度创新，均取得不同程度进展。表现最好是以“放管服”为标志的政府职能转变领域，国内自贸试验区表现出“集体进步”的态势。

首先是行政审批改革取得进展，审批流程优化、权力下放和行政审批减少；其次是事中事后监管开始加强，社会信用体系开始建设，综合行政执法开始试行；最后是政府服务能力得到提升，互联网+政府服务建设取得成效。

前海蛇口片区的最大特色是政府职能市场化，建构了“管委会政府职能+前海管理局法定机构+招商局集团企业机构+咨委会社会机构”的立体式管理架构。武汉片区则率先推出了“马上办、网上办、一次办”的政务服务工程。

在贸易便利化方面，南沙片区、上海自贸试验区、前海蛇口片区处于综合改革的第一梯队，在贸易效率提升、贸易辐射带动能力和国际贸易新业态发展上有明显的成效。比如，南沙片区在全国复制推广“全球质量溯源体系”，前海蛇口片区率先推出了“深港陆空联运”改革。

不过，从蓝皮书的评估看，在投资便利化、金融开放和法治化建设等方面，国内自贸试验区还没有出现“整体式突破”的态势。投资便利化方面，由上海自贸试验区与前海蛇口片区领跑；金融开放方面，上海自贸试验区引领全国，而前海蛇口片区的深港金融合作、天津自贸试验区的融资租赁各有特色；法治化建设方面，则是前海蛇口片区、厦门片区取得一定进展。

蓝皮书课题组分析认为，各自贸试验区取得了较好的试验成绩，不同片区在制度创新的领域快慢有别、重点各异、特色鲜明，片区间的制度创新绩效的差距呈现缩小的趋势，展现出在党中央、国务院发布的《总体方案》框架下，地方政府对深化改革、扩大开放、差异化探索的积极性、主动性与创造性。

建议推动自贸区立法

国内自贸试验区取得不小的进展，但蓝皮书指出，目前制度创新仍是浅层次，很大程度上并没有涉及深层次的改革。

从2015、2017年商务部公布的两批自贸试验区12个最佳实践案例看，制度创新主要集中在审批制度改革、事中事后监管和政府服务模式创新，对体制机制创新还不够多。贸易便利化创新案例居多，但是主要是通过模式整合、通关效率提升等形式的创新，涉及体制机制创新也不多。而金融开放和法治化建设领域还没有实践案例入选。

“当前，国内自贸试验区与高标准的国际投资贸易准则还存在相当的差距，需要进一步聚焦制度创新，不断缩小差距。”蓝皮书副主编之一、中山大学自贸区综合研究院副院长毛艳华说。

这种差距在蓝皮书中有具体的描述，蓝皮书认为当前自贸试验区改革还存在不少“痛点”。

首先是“两头热、中间冷”问题。自贸试验区各自的总体方案列举了大量的改革任务，地方政府制度创新的积极性很高，但却受制于授权不足。相比之下，国家各部委与省级政府的热情明显低于两头。这导致“下级埋怨上级不授权，上级担心下级接不住”的情况。

其次是“大门开、小门不开”的问题，指的是“文件”上放开的行业（主要是服务业），由于行业相关配套跟不上等原因而导致实际无法落地。

基于此，蓝皮书课题组建议，借鉴世界高水平自由港实践经验，推动自贸试验区专门立法，用立法的权限保障权责的清晰。同时，对标国际自由贸易园区的管理，对设有物理围网的区内特殊区域，在法律地位和功能定位上给予更加开放的政策，从法律上明确其在关税、配额领域“境内关外”的地位。

至于“大门开、小门不开”的问题，蓝皮书建议将“开放为原则、限制为例外”的理念注入投资管理制度中，完善和充分利用好负面清单。

蓝皮书还指出“容错机制”的困惑。深层次的改革风险较高，但我国目前尚没有权威性的容错机制缺失。尽管有的自贸区自信推出了“容错机制”，却并不合法，没有上升到法律的高度。

为此，蓝皮书课题组建议，从中央层面出发，统一协调各部委，制定实施《中国自贸试验区（自由贸易港）容错机制》，对自贸试验区改革中因缺乏经验先行先试出现的失误、国家尚无明确规定的探索性试验、为推动改革的无意过失列为容错的三大原则。同时，选定特定区域、特定行业作为“容错机制”试点。

蓝皮书主编、中山大学副校长李善民指出，自贸试验区仍需要进一步强化与国家战略的联动，开展差异化试点任务，围绕重点领域向纵深探索和进行系统性制度创新，形成更多可复制可推广的改革试点经验。