“我们被边缘化太久了，这么多年始终不能进入主流，从没有赢得真正的尊重。”北京惠泽人咨询服务中心创始人翟雁，在中国政法大学举办的“《慈善法》制定中的重大问题”研讨会上感叹。

翟雁全职从事公益事业已经20年了。多年间，她最大的感触是，对于慈善组织的性质缺乏明确的界定。“我非常期待《慈善法》出台，让慈善组织成为一个肯定性名词。我们需要尊严。”翟雁说。

曾负责主导起草北大─清华版本《慈善法》草案的北京大学非营利组织法研究中心主任金锦萍在上述研讨会上表示，《慈善法》的内容更为重要。不是说非要通过慈善解决社会问题，而是强调它的整个治理方式和过程，以及这个过程对公民人格的完善和提升。“慈善法一定要是善法、良法。”

什么是慈善？

中国慈善事业起步较晚，至今不过一二十年，2004年才颁布了《基金会管理条例》。官方数据显示，目前中国每年捐赠数额大约为1000亿元人民币，而美国2014年捐赠总额高达3560多亿美元，超过中国捐赠总额20倍。

此次公布的《慈善法（草案）》共有11章115条内容，主要包括慈善组织、慈善募捐、慈善捐赠、慈善信托、慈善服务、信息公开等章节。草案公布之后，引发了舆论的广泛关注。至11月30日意见征求截止，中国人大网收到意见1843条，参与人数超过450人。

《慈善法（草案）》的起草过程几经波折。早在2004年，民政部就曾提出起草《慈善事业促进法》；2007年，民政部版本的草案完成；2008年底，几经修改后，民政部还曾将草案提交给国务院法制办公室。但当年，这次由政府系统内启动程序的立法尝试，由于社会观点分歧，对慈善的定义未能获致共识，慈善事业与政府体制间的关系也犹存争议，故未能顺利提交全国人大常委会审议。

直到2013年11月，《慈善法》才被十二届全国人大常委会列入第一类立法项目，即优先考虑的立法项目，并成立起草领导小组，由全国人大内务司法委员会(下称全国人大内司委)主任委员马馼担任组长，并由全国人大内司委牵头起草。长期关注《慈善法》立法进程的中国社科院研究员、社会政策研究中心副主任杨团告诉财新记者，上述过程可谓“十年长跑，一朝提速”。

在中国政法大学民商经济法学院教授、商法研究所所长王涌看来，慈善对于一个国家的经济结构也很重要，而慈善涉及免税，“慈善也是一种激励品，千万不要忽视慈善事业所具有的经济学效应”。

据了解，在《慈善法（草案）》制定的过程中，不同意见的争论十分激烈。在十二届全国人大常委会第十七次会议时，全国人大常委会委员、全国人大内司委委员郑功成透露，根本的慈善概念也存在意见的分歧，即“大、小慈善”之争，“有人觉得就是作为社会救助制度的补充，有的主张所有事业单位也应纳入慈善事业。”

杨团进一步解释称，传统慈善只是指扶贫济困；而“大慈善”则为民间公益，范围较大。《慈善法（草案）》采用了一个相对偏大的慈善概念，包括扶贫济困、扶助老幼病残等困难群体；救助自然灾害等突发事件造成的损害；促进教育、科学、文化、卫生、体育等事业的发展；防治污染和其他公害，保护和改善环境；符合社会公共利益的其他活动五项内容。

但是，金锦萍却提出，上述通过罗列体现慈善范围的方式并不完善，因为“反驳非常容易”，而用经济关系法来界定更为严谨，即首先定义为经济领域里的活动，同时要求所有权结构有别于营利组织，以公共利益作为区分的基础。

另一大分歧是《慈善法》的主体对象。据全国人大内司委副主任委员王胜明透露，在《慈善法（草案）》起草时，一种意见是，除在总则有一个原则规定，整部《慈善法》只对慈善组织作出规定；另一种意见则认为除规定慈善组织，对其他主体包括未登记的组织从事慈善活动都应当在《慈善法》中有所体现。“第一种意见虽然不占多数，但两种意见的分歧持续至今。”

王胜明赞成第二种意见，他提出三点理由：一是未登记但从事慈善活动的组织数量很大，数据显示，目前中国基金会有4200多家，登记的慈善组织估算为20万家左右，未登记但从事慈善活动的组织据估算有100万家以上；二是符合开展慈善活动的实际情况，社区内部、单位内部以及未登记的慈善组织等，事实上都在开展慈善活动，法律应当给予肯定、鼓励、支持，不能视而不见；三是慈善绝不是少数人、少数组织的专利，从慈善发展趋势看，微公益、志愿者服务等，有可能成为开展慈善活动的主流。

根据《慈善法（草案）》内容，设立慈善组织，应向政府申请登记，并采用基金会、社会团体、社会服务机构等社会组织形式。但是第114条又提出“以开展慈善活动为宗旨的非营利组织即使没有登记，也可以开展力所能及的慈善活动”。

对此，中国扶贫基金会副会长王行最认为，《慈善法（草案）》第114条是整部法律的一个亮点，意味着那些没有正式注册的组织，有机会获得一个相对合法的身份，但是能不能在实际当中真正产生积极效应，还有待进一步观察。

全国人大常委会委员、全国人大法律委员会副主任委员孙宝树则表示，《慈善法（草案）》第114条所指的组织和行为，数量大、规模小、分布广、隐蔽性强、形式多样，且容易滋生违法犯罪行为。因此，仅作原则性规定，难以有效限制和监管，应考虑增加相关内容，完善细化相关规定，并考虑疏堵结合。

杨团支持将《慈善法（草案）》定位为慈善领域的基本法，法条包含慈善组织、慈善事业以及相关政策，在此基础上，《慈善法（草案）》成为了高位法，“能生出好多二层法，比如非营利组织法、行业协会法、公益信托法。”她告诉财新记者，原来《慈善法（草案）》没有达到这个高度，仅仅叫做《慈善事业促进法》，“这样组织的很多内容都写不进去，因此我们提了意见，人大也接受了。”

金锦萍则对此持质疑态度。她认为将《慈善法》定位为《慈善组织法》更为合适，但是“我们立法者的雄心很大”，想将《慈善法》定位成一个集组织法、行为法、促进法为一体的基本法，其结果却是“组织法的内容没有达到；行为法的内容较充分；促进法的内容虽有提及，依然不充分”。

难解税收优惠

在实际的慈善活动当中，公众最关心的就是税收优惠问题。但业内普遍认为《慈善法（草案）》未有突破。虽然草案中第83和第84条提及慈善组织及其取得的收入、捐赠者捐赠财产用于慈善活动时，依法享受税收优惠，实质意味着仍延续现行规定。

根据现行规定，在中国进行股票捐赠，要支付捐赠股票增值部分25%左右的所得税及0.05%-0.1%的印花税，这样的规定严重挫伤了一些企业和个人大额捐赠的热情。2011年，福耀玻璃集团董事长曹德旺，捐出家族持有的3亿股福耀玻璃股份，当期应缴的税金为7.557亿元。与相关部门协调后，经特批，需缴纳税款5亿多元。曹德旺曾疑惑：“为什么持有的几十亿元股票不用缴税，用来捐赠就要缴？”

2015年年初，北京师范大学中国公益研究院发布的《2014中国捐赠百杰榜》显示，境外慈善机构成了中国个人大额捐赠资金的主要接收方。据统计，2014年度境外机构接收的中国大额个人捐赠，数额超过了242亿元，占年度总额的80%。

上述情况体现了中国慈善政策中税收优惠的不足。据了解，现行的优惠政策出自2014年国务院下发的《关于促进慈善事业健康发展的指导意见》，其中明确，企业发生的公益性捐赠支出在年度利润12%以内的部分，准予在计算应纳税所得额的时候扣除；个人公益性捐赠未超过纳税义务人申报的应纳税所得额30%的部分，可以从其应纳税所得额中扣除。

对此，全国人大内司委委员张崇和直言，和其他国家相比较，中国的慈善税收优惠确实有些不够，激励效果不能达到最佳。而在美国，企业捐赠可以获得15%左右的税前抵扣，个人捐赠现金部分可以有30%至50%的税前抵扣，个人遗产捐赠可以有100%的税前抵扣。

既然扩大慈善税收优惠已成业内共识，为何此次公布的《慈善法（草案）》未能在此方面加以强调？王胜明表示，在起草《慈善法》的过程中，各方面都认识到要完善税收优惠，“甚至认为只要把税收优惠规定好了，《慈善法》的制定就能取得成功。”《慈善法（草案）》也在这方面做了积极努力，但根据中共十八届三中全会的决定和《立法法》的规定，税收优惠的具体问题只能由税收专门法律规定，不能在《慈善法》中作具体规定。

公募权放行

不可否认，放开公募权是此次立法一大重要突破。《慈善法（草案）》提出，依法登记满两年、运作规范的慈善组织，可以向原登记的民政部门申请公开募捐资格证书，可采取募捐箱、义演、慈善晚会、广播、电视、报刊、互联网等方式公开募集善款。

对此，王行最提出，上述规定体现了慈善组织应该都有公平的募款权利，如果登记成为公募基金会就可以直接募款；没有成为有公募权的慈善组织，两年之内工作性质是慈善，而且没有不良记录，就可以去民政部门申请公开募捐资格证书。

但是，中国公益研究院助理院长章高荣表示，两年的限制并不合理，采用这种方式和传统的思维模式有关，“因为传统的思维模式就是先运行一段时间，看看是否靠谱。”他透露，实际上地方层面的主管部门认为，两年时间很难判断慈善组织的资质。

王行最提出，虽然公募权放开了，但是歧视性的规定仍未消除。一是慈善组织在开展公开募捐时，只能在其登记的民政部门行政管理区域内进行；二是省级以下的慈善组织只能在民政部门指定的网站上进行公开募捐。他认为，上述规定实际是“行政思维在作祟”，应该引入市场的方式，公平竞争。

杨团提醒，公募权是把双刃剑，既要促进、也得约束。《慈善法（草案）》规定，慈善组织私分、挪用或者侵占慈善财产，由民政部门予以警告、责令改正，并可以对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处1万元以上、10万元以下罚款，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

由于近年来慈善组织的丑闻接连发生，信息公开也成为公众关注的焦点。《慈善法（草案）》用了一章的篇幅来规定信息公开事项，要求慈善组织应当每年向社会公开年度工作报告，包括经审计的财务会计报告、年度开展募捐以及接受捐赠情况、开展慈善项目情况，其中公众募捐情况和慈善项目的公开频率都有详细限制。

业内人士认为，除了信息公开要区分政府及慈善组织，公益活动也有社会福利和民间公益之分。杨团告诉财新记者，此前，“政府经常动用民间的力量去筹款，募捐之后放到自己的口袋里，作为行政的资金。”因此，在《慈善法（草案）》的监督条例中，建议增加相关内容应对上述问题，“这不是小问题。”

杨团还提出，目前的中国慈善事业既有老问题，又不断有新问题冒出来，尤其在互联网普遍应用到慈善活动之后，更是有很多未曾见过的新疑惑。因此，《慈善法（草案）》还远远不能算是完善，这就是对立法者的挑战，也是对公益界的挑战。

“提出问题只是第一步。” 杨团说，公益界的人应该和立法者站在一起，共同面对这个问题：“应该怎么办？”